《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）近日印發(fā)，明確提出“十四五”時(shí)期乃至到2030年減污降碳協(xié)同增效工作的主要目標、重點(diǎn)任務(wù)和政策舉措，為減污降碳訂立了具體的任務(wù)書(shū)和施工圖。這是深入貫徹落實(shí)習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，落實(shí)碳達峰、碳中和重大戰略決策的重要行動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的重要抓手，對建設人與自然和諧共生的現代化、實(shí)現建設美麗中國和清潔美麗世界的宏偉目標具有重要意義。
充分認識減污降碳協(xié)同增效的重大意義
是我國立足新發(fā)展階段大力推進(jìn)生態(tài)文明建設的必然要求。從世界范圍來(lái)看，全球正在經(jīng)歷百年未有之大變局，氣候變化關(guān)乎全人類(lèi)生存和發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化，是人類(lèi)面臨的共同挑戰。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國愿意主動(dòng)承擔應對氣候變化國際責任、同世界各國一道合作應對氣候變化，為全球環(huán)境治理貢獻力量。從國內情況來(lái)看，進(jìn)入新發(fā)展階段，人民群眾對美好生活的要求不斷提高，而當前我國生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，全面綠色轉型的基礎仍然薄弱。這決定了在當前階段，我國既要減污，實(shí)現生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善，又要降碳，為實(shí)現2030年前碳達峰打好堅實(shí)基礎，二者缺一不可，同時(shí)還要協(xié)同增效。
是我國貫徹新發(fā)展理念統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的必然選擇。黨中央把生態(tài)文明建設作為統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局的重要內容。這要求我們必須堅定不移貫徹綠色發(fā)展理念，生態(tài)環(huán)境保護必須著(zhù)重從源頭上治理；環(huán)境治理的深度要大力延伸，加強對高碳能源結構、高耗能產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化；環(huán)境治理的領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，要將治理重點(diǎn)逐步拓展到應對氣候變化等更廣泛的領(lǐng)域。二氧化碳等溫室氣體與常規污染物排放具有同根、同源、同過(guò)程的特點(diǎn)。推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，不僅可以同時(shí)實(shí)現“低硫”“低氮”和“低碳”，將“淺綠”變“深綠”，而且有利于推動(dòng)經(jīng)濟結構綠色轉型，實(shí)現擴綠和增長(cháng)。
是我國構建新發(fā)展格局持續推進(jìn)美麗中國建設的根本路徑。減污降碳協(xié)同增效通過(guò)倒逼能源結構和產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，降低能源和原材料消耗，生產(chǎn)更多綠色低碳產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于形成我國經(jīng)濟貿易新的增長(cháng)極和增長(cháng)點(diǎn)。并且，通過(guò)綠色產(chǎn)業(yè)鏈和綠色價(jià)值鏈優(yōu)化升級相關(guān)的生產(chǎn)、分配、流通、消費體系，有效統籌國際和國內兩個(gè)低碳產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的最佳結合點(diǎn)，構建起綠色低碳的國際國內雙循環(huán)，對構建新發(fā)展格局可起到重要支撐作用，成為美麗中國建設的重要路徑?！秾?shí)施方案》將工業(yè)、交通、城鄉建設、農業(yè)等作為重點(diǎn)領(lǐng)域，加強能源綠色低碳轉型及生態(tài)環(huán)境準入管理等源頭管控措施，將對結構調整、布局優(yōu)化、深化供給側結構性改革等產(chǎn)生積極影響，對構建新發(fā)展格局、建設美麗中國發(fā)揮重要作用。
深入理解減污降碳協(xié)同增效的深刻內涵
2020年中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，要繼續打好污染防治攻堅戰，實(shí)現減污降碳協(xié)同效應。2021年4月30日，習近平總書(shū)記主持中央政治局第二十九次集體學(xué)習時(shí)強調：“要把實(shí)現減污降碳協(xié)同增效作為促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的總抓手?！必瀼芈鋵?shí)《實(shí)施方案》，必須深入理解和把握減污降碳協(xié)同增效的深刻內涵。
一是深入理解減污降碳協(xié)同增效的三個(gè)發(fā)展階段。第一階段，開(kāi)始認識到減少碳排放可以同時(shí)對常規污染物治理產(chǎn)生協(xié)同效益，或者實(shí)施污染治理可以同時(shí)額外減少碳排放。2001年，聯(lián)合國政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )（IPCC）第三次評估報告首次明確提出了協(xié)同效益/協(xié)同效應的概念，即溫室氣體減排政策的非氣候效益。第二階段，認識到減少碳排放能夠同時(shí)減少污染物排放，控制污染物排放能夠減少溫室氣體排放，而且都能產(chǎn)生健康效益和降低成本。也就是說(shuō)，除了環(huán)境效益外，還能產(chǎn)生社會(huì )和經(jīng)濟效益。第三階段，通過(guò)污染物減排與碳減排，在產(chǎn)生環(huán)境、經(jīng)濟、社會(huì )等各種協(xié)同效益的基礎上，開(kāi)展協(xié)同控制和治理。聯(lián)合國可持續發(fā)展目標（SDGs）包括清潔能源、消費和生產(chǎn)、可持續城市和社區、氣候行動(dòng)在內的17項目標，將環(huán)境成本與氣候變化控制目標融合在一起，協(xié)同控制成為實(shí)現SDGs的重要途徑。我國2015年修訂的《大氣污染防治法》提出“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，這是減污降碳協(xié)同從理論到實(shí)踐的重大飛躍。
二是深入理解減污降碳協(xié)同增效三個(gè)層面的內涵。首先，減污與降碳必須協(xié)同。國內外理論和實(shí)踐都證明減污與降碳具有高度同源性、協(xié)同性?！洞蜈A(yíng)藍天保衛戰三年行動(dòng)計劃》實(shí)施過(guò)程中，在能源、產(chǎn)業(yè)、交通、用地四大結構調整和專(zhuān)項治理行動(dòng)方面實(shí)施了一系列重大舉措，根據評估，2018年—2020年，全國 SO2、NOx、一次 PM2.5、VOCs 和氨（NH3）排放量分別約下降367萬(wàn)噸、210萬(wàn)噸、125萬(wàn)噸、218萬(wàn)噸和99萬(wàn)噸，同時(shí)累計減少CO2排放5.1億噸。其次，減污降碳不僅要協(xié)同還要增效。IPCC第四次評估報告指出“綜合減少大氣污染與減緩氣候變化的政策與單獨的那些政策相比，可以提供大幅度削減成本的潛力”。推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，這里的增效，不僅是要實(shí)現環(huán)境效益，而且要產(chǎn)生經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。因此，要堅持降碳、減污、擴綠、增長(cháng)協(xié)同推進(jìn)。積極推動(dòng)“增效”，堅決避免“減效”。第三，減污降碳協(xié)同增效成為促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的總抓手。對于促進(jìn)綠色轉型而言，實(shí)現減污降碳協(xié)同增效處于總攬全局、牽引各方的地位，必須系統推進(jìn)、形成合力?！秾?shí)施方案》明確了責任分工，細化了26項任務(wù)措施，其中生態(tài)環(huán)境部牽頭14項工作，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉建設部等多個(gè)部門(mén)按職責分工負責相關(guān)工作。
三是深入理解減污降碳協(xié)同增效要避免三個(gè)誤區。首先，減污降碳協(xié)同增效政策是生態(tài)環(huán)境保護和溫室氣體減排真正實(shí)現協(xié)同增效的有機融合，而不僅是在環(huán)境政策中提及氣候減緩和適應相關(guān)措施，或者在氣候政策中提及污染防治的簡(jiǎn)單拼接。其次，減污降碳協(xié)同增效中的“碳”既包括二氧化碳，也包括非二氧化碳類(lèi)溫室氣體，《實(shí)施方案》提出“加強消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物管理”和“強化非二氧化碳溫室氣體管控”。另外，減污降碳協(xié)同增效是生態(tài)環(huán)境治理與溫室氣體減排的全方位協(xié)同，而不僅是大氣污染治理和應對氣候變化的協(xié)同，應擴展到大氣、水、固廢、土壤等環(huán)境要素以及生態(tài)文明建設等范疇的協(xié)同治理。
準確把握減污降碳協(xié)同增效的主要著(zhù)力點(diǎn)
實(shí)現美麗中國建設和碳達峰、碳中和目標愿景是全社會(huì )的共同期待，要在不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同區域、不同層次加強協(xié)同工作，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效工作取得積極進(jìn)展。
一是緊扣重點(diǎn)領(lǐng)域，強化源頭防控。加強生態(tài)環(huán)境分區管控，嚴格生態(tài)環(huán)境準入管理，推動(dòng)能源綠色低碳轉型，加快形成有利于減污降碳的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式，實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)工業(yè)、交通運輸、城鄉建設、農業(yè)、生態(tài)建設五大重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同增效工作，把實(shí)施結構調整和綠色升級作為減污降碳的根本途徑，強化資源能源節約和高效利用，充分發(fā)揮減污降碳協(xié)同治理的引領(lǐng)、優(yōu)化和倒逼作用，推動(dòng)工作取得成效。
二是堅持系統觀(guān)念，優(yōu)化環(huán)境治理。持續優(yōu)化治理目標、治理工藝和技術(shù)路線(xiàn)，加強技術(shù)研發(fā)應用，推進(jìn)大氣污染防治、水環(huán)境治理、土壤污染治理、固體廢物處置等領(lǐng)域減污降碳協(xié)同控制。加大氮氧化物、揮發(fā)性有機物以及溫室氣體協(xié)同減排力度，推進(jìn)移動(dòng)源大氣污染物排放和碳排放協(xié)同治理。大力推進(jìn)污水資源化利用，提高工業(yè)用水效率和用能效率。合理規劃污染地塊土地用途，鼓勵綠色低碳修復。強化資源回收和綜合利用，加強“無(wú)廢城市”建設。
三是鼓勵先行先試，開(kāi)展協(xié)同創(chuàng )新。開(kāi)展減污降碳模式創(chuàng )新，探索可推廣、可復制的經(jīng)驗和樣板。在國家重大戰略區域、大氣污染防治重點(diǎn)區域、重點(diǎn)海灣、重點(diǎn)城市群，加快探索減污降碳協(xié)同增效的有效模式；在國家環(huán)境保護模范城市、“無(wú)廢城市”建設中強化減污降碳協(xié)同增效要求，探索不同類(lèi)型城市減污降碳推進(jìn)機制；鼓勵各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區積極探索推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效；推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)開(kāi)展減污降碳示范行動(dòng)，支持打造“雙近零”排放標桿企業(yè)。
四是注重統籌融合，完善政策制度。充分利用現有法律、法規、標準、政策體系和統計、監測、監管能力，建立健全一體化推進(jìn)減污降碳管理制度，形成激勵約束并重的政策體系。加強協(xié)同技術(shù)研發(fā)應用。完善減污降碳法規標準，推動(dòng)將協(xié)同控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律法規。加強減污降碳協(xié)同管理，研究探索統籌排污許可和碳排放管理，加快全國碳排放權交易市場(chǎng)建設。強化減污降碳經(jīng)濟政策，提升減污降碳基礎能力。
五是加大宣傳力度，講好中國故事。全方位宣傳減污降碳協(xié)同增效工作的重要意義和階段性成效。加強國際合作，利用好現有的雙、多邊環(huán)境與氣候變化合作機制，拓展和深化在減污降碳領(lǐng)域的合作。協(xié)同推進(jìn)全球應對氣候變化、生物多樣性保護、臭氧層保護、海洋保護、核安全等方面的國際談判工作。加強減污降碳國際經(jīng)驗交流，為全球氣候與環(huán)境治理貢獻中國智慧、中國方案。
