摘要:實(shí)現長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展對打好長(cháng)江保護修復攻堅戰、持續推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶實(shí)現高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。為了系統研究長(cháng)江大保護的環(huán)境與經(jīng)濟可持續性，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，在查閱分析文獻資料和對政府相關(guān)部門(mén)和企業(yè)開(kāi)展實(shí)地調研訪(fǎng)談的基礎上，梳理長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市大保護工作的基本情況，分析環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰，并提出有針對性的對策建議。結果表明:①當前長(cháng)江大保護各項工作穩步高效推進(jìn)，取得了階段性進(jìn)展和成效。②長(cháng)江大保護面臨生態(tài)環(huán)境保護系統性不足、資金缺口大且渠道窄、運營(yíng)效率低、政策支持力度不足等問(wèn)題。③建議長(cháng)江經(jīng)濟帶在規劃、管理、模式等方面系統推進(jìn)，拓寬長(cháng)江大保護資金渠道，增強規?；\營(yíng)效益，加大對長(cháng)江大保護的政策支持和傾斜。研究顯示，長(cháng)江大保護雖已取得初步成效，但環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展形勢依然嚴峻，需要在生態(tài)環(huán)境系統保護、投融資、項目建設運營(yíng)、政策支持等方面進(jìn)一步加強。

　　長(cháng)江流域是我國水資源配置的戰略水源地和重要的清潔能源戰略地，為我國生物多樣性保護和生態(tài)環(huán)境改善提供了重要支撐。長(cháng)江經(jīng)濟帶覆蓋上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省11個(gè)省市，面積約205×104km2，擁有83.26%的長(cháng)江干流長(cháng)度，人口和生產(chǎn)總值均超過(guò)全國的40%，生物多樣性保護、水資源保護等面積約占長(cháng)江經(jīng)濟帶土地總面積的55.5%。作為我國國土開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟布局“T”字型構架的橫向軸線(xiàn)，長(cháng)江經(jīng)濟帶是國家發(fā)展的戰略和導向性的重點(diǎn)地帶“區域”，長(cháng)江生態(tài)環(huán)境安全關(guān)系到長(cháng)江及全國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大戰略問(wèn)題。當前長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，發(fā)展與保護之間的矛盾仍然突出，成為制約長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸?，F階段，長(cháng)江大保護時(shí)間緊、任務(wù)重、問(wèn)題多、難度大、涉及面廣，僅靠政府財力與企業(yè)自有資金難以解決資金缺口問(wèn)題，亟需金融機構等多主體共同參與，但現行體制機制下社會(huì )資本參與面臨諸多困難。因此，如何實(shí)現長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展成為當前和今后一段時(shí)期內長(cháng)江大保護必須考慮的重要問(wèn)題。

　　該研究在梳理總結長(cháng)江大保護取得的階段性進(jìn)展和成效的基礎上，以長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市推進(jìn)長(cháng)江大保護工作面臨的環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展問(wèn)題為切入點(diǎn)，從環(huán)境可持續、投資可持續、運營(yíng)可持續和政策可持續等4個(gè)方面進(jìn)行研究探討，分析影響長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展的主要制約因素及其背后的原因，并提出有針對性的對策建議，以期為進(jìn)一步完善長(cháng)江大保護相關(guān)政策和體制機制、推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶實(shí)現高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。

　　1 研究方法與數據來(lái)源

　　環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展問(wèn)題一直是學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)，早在20世紀90年代，諸多學(xué)者便開(kāi)始了環(huán)境與經(jīng)濟關(guān)系的研究分析，形成了環(huán)境庫茲涅茨曲線(xiàn)(environmentalKuznetscurve，EKC)等經(jīng)濟與環(huán)境關(guān)系的經(jīng)典理論，并根據環(huán)境與經(jīng)濟的“倒U型”“U型”“N型”“倒N型”特征，研究提出了多種有針對性的促進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的對策建議。在區域和流域層面，環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調關(guān)系研究成果也頗為豐碩，張國俊等對2006—2016年我國三大城市群經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調度的時(shí)空格局特征進(jìn)行了量化分析并進(jìn)行了影響因素探討；趙佳佳等對我國2007—2017年30個(gè)省級區域財政環(huán)保資金的使用效率進(jìn)行了測算，結果表明，總體上我國財政環(huán)保資金使用效率偏低，加大對中西部和東北地區轉移支付力度有利于促進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展。在長(cháng)江環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展方面，秦方鵬等測度分析了長(cháng)江上游地區環(huán)境經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展特征，宋先超揭示了長(cháng)江上游少數民族地區生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展特征?？傮w而言，現有研究側重環(huán)境與經(jīng)濟的總體形勢分析或對部分區域、部分流域的環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調關(guān)系分析，對整體層面的環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展研究相對較少，特別是針對長(cháng)江大保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新形勢下，長(cháng)江流域環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展問(wèn)題的相關(guān)研究更鮮有涉及。該研究以長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展問(wèn)題為切入點(diǎn)，從環(huán)境可持續、投資可持續、運營(yíng)可持續和政策可持續等4個(gè)方面研究如何實(shí)現長(cháng)江大保護的環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展，不僅在理論研究層面進(jìn)行嘗試性探討，也在現實(shí)政策層面尋求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護的新路子。

　　根據研究需要，該研究綜合運用了文獻分析法、實(shí)地調研法、統計分析法，通過(guò)學(xué)術(shù)專(zhuān)著(zhù)、期刊、研究報告等獲取長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟相關(guān)研究成果和文獻資料；到長(cháng)江沿線(xiàn)城市政府部門(mén)開(kāi)展調研訪(fǎng)談，并選擇若干代表性企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調研，對企業(yè)面臨的保護與發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行深入分析；運用SPSS、EXCEL等統計軟件量化分析環(huán)保投資等指標的變化趨勢。

　　該研究數據主要通過(guò)對國家政策文件、學(xué)術(shù)文獻資料分析以及與政府相關(guān)部門(mén)、企業(yè)開(kāi)展實(shí)地調研和專(zhuān)家訪(fǎng)談等方式收集整理獲得，包括文獻數據、2009—2018年《中國環(huán)境統計年鑒》相關(guān)數據統計分析、全國城市黑臭水體整治監管平臺(http://www.hcstzz.om)數據抓取分析，以及課題組2019年分別赴長(cháng)江經(jīng)濟帶3個(gè)城市和中國長(cháng)江三峽集團有限公司、長(cháng)江生態(tài)環(huán)保集團有限公司、中國節能環(huán)保集團有限公司等企業(yè)進(jìn)行調研獲取的相關(guān)資料與數據比較分析。

　　2 長(cháng)江大保護取得的階段性進(jìn)展和成效

　　打好長(cháng)江保護修復攻堅戰、改善長(cháng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是新時(shí)期推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展的首要任務(wù)，也是我國實(shí)現綠色發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設的重要支撐。自2016年提出“共抓大保護”以來(lái)，長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市沿江各城市積極組建推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導小組或相關(guān)領(lǐng)導組織機構，制定實(shí)施推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范實(shí)施方案，聯(lián)合企業(yè)和社會(huì )各界加大投融資力度，加快建設生態(tài)環(huán)境保護與修復相關(guān)工程項目，并在國家長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合研究中心的指導和合作下積極落實(shí)駐點(diǎn)跟蹤研究工作，長(cháng)江大保護各項工作穩步高效推進(jìn)，取得了階段性進(jìn)展和成效。

　　a)重大政策頒布實(shí)施。中共中央、國務(wù)院、各部委出臺一系列政策支持長(cháng)江大保護相關(guān)工作(見(jiàn)表1)。2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見(jiàn)》，生態(tài)文明建設的先行示范帶成為長(cháng)江經(jīng)濟帶四大戰略定位之一。2016年3月，中共中央政治局審議通過(guò)《長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展規劃綱要》，長(cháng)江經(jīng)濟帶形成了“生態(tài)優(yōu)先、流域互動(dòng)、集約發(fā)展”的空間布局思路。2017年7月，原環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )、水利部聯(lián)合印發(fā)《長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規劃》，提出建設和諧長(cháng)江、健康長(cháng)江、清潔長(cháng)江、優(yōu)美長(cháng)江、安全長(cháng)江的目標。2018年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )聯(lián)合印發(fā)《長(cháng)江保護修復攻堅戰行動(dòng)計劃》，旨在通過(guò)攻堅，有效保護長(cháng)江干流、主要支流及重點(diǎn)湖庫的濕地生態(tài)功能，保障生態(tài)用水需求，有效遏制生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，持續改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在中央與地方黨委政府、企業(yè)和社會(huì )公眾的共同努力下，共抓大保護的格局基本形成，長(cháng)江生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭得到了有效遏制，并總體上呈現出逐步改善、持續好轉的積極發(fā)展態(tài)勢。

　　b)資金持續穩定投入。在中央財政支持方面，2017—2020年，中央財政通過(guò)水污染防治專(zhuān)項資金安排180×108元推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復機制建設，其中2017年已撥付30×108元，計劃2018—2020年共安排150×108元。在地方財政支持方面，長(cháng)江經(jīng)濟帶各省市對生態(tài)環(huán)境保護投資的力度總體上不斷加大，2008—2017年長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市環(huán)境污染治理、城市環(huán)境基礎設施建設、工業(yè)污染源治理的投資總額(見(jiàn)圖1)均呈現波動(dòng)式上升特征。在社會(huì )資本投入方面，僅以中國長(cháng)江三峽集團有限公司為例，截至2020年1月，已開(kāi)工建設子項目95個(gè)，落地投資總額達589.4×108元，污水處理能力總計已達436×104t/d；到2020年末，中國長(cháng)江三峽集團有限公司規劃投入長(cháng)江大保護項目投資總金額累計將達1000×108元。進(jìn)一步建立和改善環(huán)保投資機制，優(yōu)化環(huán)保投資結構，加大環(huán)保投資力度，能夠有效提升長(cháng)江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展水平和經(jīng)濟持續健康發(fā)展。

　　c)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。近年來(lái)，在共抓大保護形勢下，大規模環(huán)保資金的投入有利于《水污染防治行動(dòng)計劃》(簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”)、黑臭水體整治、“清廢”行動(dòng)、“綠盾”行動(dòng)、飲用水水源地保護等工作得到全面實(shí)施，長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復已初見(jiàn)成效。2018年長(cháng)江流域總體水質(zhì)狀況優(yōu)良，按照GB3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》，Ⅲ類(lèi)及優(yōu)于Ⅲ類(lèi)斷面比例達87.5%，同比增加了3%；劣Ⅴ類(lèi)斷面比例為1.8%，同比減少了0.4%。2019年長(cháng)江流域水質(zhì)進(jìn)一步改善，優(yōu)于Ⅲ類(lèi)斷面比例同比上升了4.2百分點(diǎn)，劣Ⅴ類(lèi)斷面比例同比下降了1.2百分點(diǎn)。目前，黑臭水體治理取得階段性進(jìn)展，長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市黑臭水體個(gè)數占全國總數的47.6%，已完成治理1075個(gè)，占長(cháng)江經(jīng)濟帶黑臭水體總數的78.6%(見(jiàn)圖2)。

　　3 長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰

　　3.1生態(tài)環(huán)境保護系統性不足

　　a)部分污染治理項目重治標輕治本。長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復要求高、時(shí)間緊，財力弱、管理水平低的一些地方政府通常會(huì )以實(shí)現政府考核目標即水質(zhì)為導向，加快局部水質(zhì)改善明顯的末端治理項目推進(jìn)，對減少污染產(chǎn)生、提高污水收集率、加強系統治理缺乏統籌考慮，導致資金投入大但水環(huán)境綜合治理效果不明顯。以長(cháng)江經(jīng)濟帶某湖泊水污染治理工程為例該工程將靠近湖泊下游的河水抽取至靠近上游閘口的地面污水處理設施中進(jìn)行處理后再排入河道，雖然有利于加快水體循環(huán)流動(dòng)曝氣，從而降低污染物濃度，但是上游未截斷污水直排口和暗流管，僅靠下游的污水處理工程對于河流水質(zhì)根本改善和水生態(tài)功能恢復效果甚微。

　　b)污水管網(wǎng)有效收集率低。現有城市老城區普遍存在污水管網(wǎng)資料欠缺、底數不清、錯接漏接等問(wèn)題，新建城區污水管網(wǎng)建設不能及時(shí)跟上城市發(fā)展速度，污水收集與處理系統不匹配，導致城市污水處理效率低。據排查統計，某調研城市市政排水管網(wǎng)總長(cháng)2050km，已排查長(cháng)度1653km，管道缺陷數量高達31238個(gè)；雨污管網(wǎng)檢測完成1750km，雨污管網(wǎng)混接點(diǎn)1700多個(gè)。該市城區污水系統提質(zhì)增效(一期)PPP項目擴建、新建污水廠(chǎng)規模占污水廠(chǎng)總體規模的24.8%，新建污水管網(wǎng)長(cháng)度占管網(wǎng)總長(cháng)度的6.8%，總體來(lái)看污水廠(chǎng)網(wǎng)存量規模較大(見(jiàn)圖3)。因此，相對于新建管網(wǎng)而言，對已有管網(wǎng)修復維護已成為提高污水收集率和處理率的當務(wù)之急。此外，作為污染物收集的重要渠道，生態(tài)環(huán)境保護基礎設施處于多部門(mén)建管的交叉地帶，缺乏市場(chǎng)調節，面臨規劃滯后、供給不足問(wèn)題，在建設運營(yíng)中管網(wǎng)建設標準和質(zhì)量不高、排水體制混亂、清污混流、養護管理不足，致使大量無(wú)機泥渣砂進(jìn)入污水處理廠(chǎng)，并伴隨部分有機碳源流失。

　　3.2資金可持續性壓力大

　　a)資金缺口大。長(cháng)江大保護資金需求至少在2.0×1012元以上，長(cháng)遠需求很可能在20×1012元左右。目前，長(cháng)江經(jīng)濟帶11個(gè)省市一般公共預算支出中節能環(huán)保資金額為2.22×1011元，僅占預計資金需求量的1/10，長(cháng)江大保護要實(shí)現環(huán)境與經(jīng)濟的可持續發(fā)展面臨著(zhù)較大的資金缺口。2015年財政部印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》，文件規定每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例不應超過(guò)10%。根據財政部2018年發(fā)布《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線(xiàn)”———PPP項目財政承受能力匯總分析報告》預測顯示，2015—2045年長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市年度最大支出占比超過(guò)10%限額的市縣，主要分布在四川省、湖南省、貴州省等地區，長(cháng)江經(jīng)濟帶部分省市依靠PPP模式支撐后續項目的困難較大。

　　b)過(guò)度依賴(lài)政府財政。長(cháng)江生態(tài)保護修復和綠色發(fā)展項目往往回報率低、資金回收期長(cháng)，一般通過(guò)地方公共財政預算支出，輔之以少量的使用者付費。以長(cháng)江經(jīng)濟帶某城市為例，已入庫生態(tài)環(huán)境保護PPP項目20項，政府付費項目13項，資金額高達369.86×108元，占所有生態(tài)環(huán)境保護PPP項目投資總額的57.32%。近年來(lái)，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至借PPP變相融資等不規范操作問(wèn)題日益凸顯，造成地方政府隱性債務(wù)增加。然而，在國家去杠桿、調結構背景下，同時(shí)受經(jīng)濟下行和減稅降費等諸多因素影響，地方政府可控財政收入、舉債能力降低，償債能力不確定性增加，不同地區地方政府融資和付款能力、信用等存在明顯差異，高度依賴(lài)地方財政支付的生態(tài)環(huán)境治理項目面臨資金支付不可持續的風(fēng)險。

　　c)外部融資困難。根據中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )統計，2019年1—6月，國內21家主要銀行綠色信貸余額為10.6×1012元，占21家銀行貸款總額的比例為9.6%。從中國工商銀行等16家商業(yè)銀行2018年綠色信貸余額占比來(lái)看，最高占比約30%，最低不足1%，絕大部分低于10%，五家國有商業(yè)銀行平均綠色信貸余額占比為7.33%。在資金缺口大、政府財政資金供給不足的情況下，加上近年來(lái)總體經(jīng)濟下行，金融機構對生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的融資支持力度有限。一方面，金融機構對于由環(huán)境因素帶來(lái)的金融風(fēng)險識別能力較差，風(fēng)險評估、風(fēng)險防范和風(fēng)險處理等管理環(huán)節相對薄弱；另一方面，長(cháng)江生態(tài)環(huán)境治理項目多是前期投資大、回款慢、收益回報機制單一，資金回報來(lái)源存在不確定性，且項目缺乏足值有效的實(shí)物資產(chǎn)做抵押，授信審批通過(guò)及風(fēng)險控制難度大，金融機構對項目公司回款的信任度低。

　　d)收費標準動(dòng)態(tài)調整難度大。由《城鎮供水統計年鑒2016》統計信息分析，2016年全國一半以上城市現行的自來(lái)水價(jià)格與成本倒掛。同時(shí)，水價(jià)調整周期長(cháng)，聽(tīng)證程序啟動(dòng)較為敏感，需要經(jīng)歷前期論證、民意調查、風(fēng)險評估、專(zhuān)家論證等環(huán)節，往往快則1年，慢則2～3年。污水處理費實(shí)行收支兩條線(xiàn)、缺乏市場(chǎng)價(jià)格調節機制，價(jià)格調整涉及主體多、程序繁雜，政府難以及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。雖然大多數地區制定污水處理費標準依據補償污水處理和污泥處置設施的運營(yíng)成本并合理盈利而確定，但由于污水處理排放標準提高、技術(shù)成本增加等原因，現有污水處理費標準更加難以覆蓋污水處理、污泥處理、管網(wǎng)維護的運營(yíng)成本，有些城市甚至需要財政補貼來(lái)彌補污水處理的運營(yíng)資金缺口。盡管有文件明確污水處理收費可以適度調整，實(shí)際操作上仍缺乏更具體可行的政策支持，在地方的具體操作中，污水處理費僅隨國家要求標準變化，提高幅度小、覆蓋面窄。

　　3.3運營(yíng)管理分散、負擔重

　　a)運營(yíng)主體分散，治污效率不高。根據E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院2013年調研報告，統計的全國3000多家城鎮污水處理廠(chǎng)共涉及2497家運營(yíng)管理主體，平均1家主體運營(yíng)管理1.4家污水處理廠(chǎng)，運營(yíng)主體的集中度較低，管理分散，效率不高。我國現有污水處理廠(chǎng)的運營(yíng)單位絕大多數屬于政府全額撥款的事業(yè)單位，擁有政企不分的壟斷權，運營(yíng)和管理的費用往往偏高，降低了城市污水處理設施盈利的可能性，增加了進(jìn)一步融資的困難，而“同體監督”的無(wú)效也使得污水廠(chǎng)的運行費用不能從根本上得到有效控制。

　　b)項目組合推進(jìn)負擔重。大多數環(huán)境基礎設施具有公益性，而地方對改善環(huán)境質(zhì)量的迫切性要求較高，因此，地方政府一般將有回報機制的基礎設施與公益性基礎設施項目進(jìn)行“肥瘦搭配”，組合打包給社會(huì )資本方。然而，企業(yè)自身盈利無(wú)法完全覆蓋建設與運營(yíng)費用，繼續承接資金回報不足的公益性基礎設施建設，導致整體項目收益率較低，企業(yè)負擔過(guò)重，項目落地實(shí)施困難。

　　3.4政策匹配與支持不夠完善

　　a)與長(cháng)江大保護時(shí)間需求不匹配。以項目審批為例，根據國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部和各省市對PPP項目操作流程的指導性意見(jiàn)，PPP項目從發(fā)起到最終實(shí)施，同時(shí)涉及政府投資審批、企業(yè)投資項目審查等多個(gè)程序。盡管?chē)乙褜?shí)施“放管服”改革，但地方各級政府在項目審批程序優(yōu)化和管理權限劃分上仍未完全理順，審批手續仍較繁雜。根據財政部統計，PPP項目的前期工作時(shí)間雖由15個(gè)月縮至13個(gè)月后再縮短為11個(gè)月，但是根據《長(cháng)江保護修復攻堅戰行動(dòng)計劃》2020年明顯見(jiàn)成效的要求，按目前審批周期，項目落地過(guò)慢，在時(shí)限上難以滿(mǎn)足目前長(cháng)江大保護項目建設快節奏推進(jìn)的要求。為加快推進(jìn)“先行先試”項目落地，有些地區嘗試簡(jiǎn)化審批流程，推動(dòng)聯(lián)審聯(lián)批，提高審批效率，但實(shí)施推廣仍面臨相關(guān)制度約束和法律依據不足等問(wèn)題。

　　b)參與主體權益不對等。在PPP協(xié)議談判中，現有政策多向政府方傾斜，過(guò)多地規定了社會(huì )資本的義務(wù)和違約責任，特別是對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標考核的過(guò)重責任。2017年11月10日，財政部印發(fā)《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求PPP項目建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制，項目建設成本參與績(jì)效考核，且實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不少于30%。2019年3月7日，財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，該文件是繼財政部2017年92號文后，財政部規范政府和社會(huì )資本合作項目發(fā)展的又一規范性文件。其中提出要“建立完全與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制，不得通過(guò)降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”。政策的變化進(jìn)一步增加社會(huì )資本進(jìn)入的不確定性，不利于減輕地方政府長(cháng)江大保護仍面臨極大的資金壓力。

　　4 長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展的對策建議

　　4.1統籌高效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境系統綜合治理

　　明確政府、企業(yè)和社會(huì )等行為主體在長(cháng)江生態(tài)環(huán)境系統綜合治理中的不同職能定位和作用，建立流域區域多位推動(dòng)、共商共建、聯(lián)幫聯(lián)動(dòng)的協(xié)商機制和平臺，實(shí)現人權、事權、資金的同步協(xié)同管理。編制城市水環(huán)境綜合治理規劃，避免重復投資建設，加強實(shí)施過(guò)程控制。綜合考慮污水—污泥、岸上—岸下、水質(zhì)—生態(tài)系統綜合治理，通過(guò)打造“廠(chǎng)網(wǎng)河湖岸一體”“河湖江一體”等項目模式，系統整體推進(jìn)水生態(tài)環(huán)境綜合治理。優(yōu)先開(kāi)展已建管網(wǎng)問(wèn)題排查與修復工作，與新建管網(wǎng)工作密切銜接、穩步推進(jìn)，強化污水排水系統建設，實(shí)施管網(wǎng)錯接改造和雨污分流改造等工程。結合智慧水務(wù)平臺建設，建立城市水系統基礎信息庫，充分利用閉路電視、聲吶、潛望鏡對污水管道進(jìn)行探查，借助大數據、云服務(wù)等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監測和定期維護。

　　4.2提高財政資金支持力度和使用效率

　　針對沿江、沿湖重點(diǎn)區域和財力較弱地區，優(yōu)先給予國家和省級各類(lèi)生態(tài)環(huán)境保護治理專(zhuān)項資金、節能減排、清潔生產(chǎn)和生態(tài)補償資金支持。鼓勵社會(huì )資本發(fā)起項目，給予發(fā)起單位優(yōu)先參與權，同時(shí)對發(fā)起單位的前期投入給予適當補助。合并現有同類(lèi)資金，橫向整合相關(guān)城市建設與環(huán)境治理、農村環(huán)境綜合整治、生態(tài)修復、濕地保護資金，縱向統籌國家、省、市、縣各級資金，多渠道組合城鄉環(huán)境綜合整治資金投入，進(jìn)一步提升城鄉環(huán)境綜合整治資金的使用效率。

　　4.3降低長(cháng)江大保護融資難度和風(fēng)險

　　通過(guò)延長(cháng)還款周期、下浮貸款利率、適度融資貼息等方式降低長(cháng)江大保護相關(guān)項目融資成本，支持有條件的沿江城市地方政府發(fā)行長(cháng)江大保護專(zhuān)項債，鼓勵金融機構尤其是政策性銀行機構，為長(cháng)江大保護項目提高授信額度、增進(jìn)信用等級，綜合運用項目運營(yíng)收益還款、土地結余指標調劑轉讓收益還款、母公司承擔子公司債務(wù)等多種保障方式為融資主體增信，積極鼓勵政府、金融機構、擔保公司等為長(cháng)江大保護項目設立聯(lián)合擔保資金池。地方政府部門(mén)和監管部門(mén)應盡快制定綠色金融指導目錄和相關(guān)監管措施及實(shí)施細則，建立企業(yè)環(huán)境信息披露制度，推動(dòng)環(huán)境數據和信息公開(kāi)共享。鼓勵和支持大型國企和央企積極投入長(cháng)江大保護，發(fā)揮它們在投融資和整合各方資源等方面優(yōu)勢，帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮各自細分領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢，優(yōu)化長(cháng)江生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，形成高效合作、互補共贏(yíng)的行業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

　　4.4建立污水處理費標準差異化及動(dòng)態(tài)調整機制

　　根據生態(tài)環(huán)境規劃和主體功能區的不同要求，按區域性和階段性建立與之相適應的差異化的污水排放標準和污水處理費收費機制。長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線(xiàn)有關(guān)省份，水源地保護區、地下水易受污染地區、水污染嚴重地區和敏感區，特別是GB3838—2002劣Ⅴ類(lèi)水體以及城市黑臭水體的污染源所在地，對污水處理廠(chǎng)出水水質(zhì)應制定更嚴格的標準。建立動(dòng)態(tài)的價(jià)格調整機制，定期開(kāi)展項目?jì)r(jià)費政策的督查評估。對于存量項目，按照協(xié)議達到價(jià)格調整的啟動(dòng)條件后，雙方應開(kāi)展價(jià)格調整談判或及時(shí)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )調價(jià)。推動(dòng)各地通過(guò)招投標等市場(chǎng)競爭方式，形成公開(kāi)、透明、合理的污水處理服務(wù)費標準。鼓勵城鄉不同區域、不同規模、不同盈利水平的污水處理項目打包招投標，通過(guò)“抽肥補瘦”的方式，促進(jìn)城市、建制鎮和農村污水處理均衡發(fā)展。

　　4.5增強規?；\營(yíng)效益

　　逐步統一城市污水處理設施運營(yíng)主體，形成規?；\營(yíng)優(yōu)勢，探索規劃、建設和運行全生命周期運營(yíng)管理模式，融合資金、人力、資源、技術(shù)等生產(chǎn)要素，系統規劃形成城市區域水環(huán)境綜合治理“一張藍圖”，一個(gè)系統由一個(gè)實(shí)施共同體按規劃藍圖分期建設、統籌運營(yíng)，保障區域水環(huán)境治理措施落地、治理目標實(shí)現，產(chǎn)生集約化、規?；?，實(shí)現目標與效益最大化，以利于實(shí)施共同體可持續發(fā)展，實(shí)現政府和企業(yè)的互利共贏(yíng)。

　　4.6加大對長(cháng)江大保護的政策支持和傾斜

　　PPP項目一般公共預算資金優(yōu)先考慮安排與長(cháng)江大保護相關(guān)的項目，并將資金補貼重點(diǎn)放在運營(yíng)階段。簡(jiǎn)化PPP項目審核程序，積極推廣并完善聯(lián)審聯(lián)批制度，并建立重點(diǎn)環(huán)保項目審批容缺機制。如研究制定相關(guān)政策辦法和實(shí)施方案，合并項目立項與PPP發(fā)起兩個(gè)審核程序，合并項目可行性評估與PPP實(shí)施方案可行性評估，合并項目可行性研究與PPP實(shí)施方案編制，合并項目規劃條件審查、土地使用審查與PPP實(shí)施方案評估等。加快出臺PPP項目績(jì)效考核管理辦法，確立績(jì)效考核工作在PPP項目全生命周期中的統領(lǐng)地位，明確績(jì)效考核目標、原則、主體、方向，以及績(jì)效考核服務(wù)的對象，建立完善的PPP績(jì)效考核評價(jià)體系。結合污水處理行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)規范和適用法律法規，編制體系完整、指標確定、操作性強的績(jì)效評價(jià)工作指引，方便長(cháng)江大保護各項目實(shí)施機構開(kāi)展系統的績(jì)效評價(jià)工作，引導政府和社會(huì )資本雙方提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。

　　5 結論

　　a)長(cháng)江經(jīng)濟帶11省市地方政府強化組織領(lǐng)導，高效推進(jìn)項目落地，對生態(tài)環(huán)境保護的投資力度總體上不斷加大，積極探索建立全方位、多渠道投融資機制，完善基于成本共擔、效益共享的市場(chǎng)定價(jià)機制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，長(cháng)江大保護取得了階段性進(jìn)展和成效。

　　b)長(cháng)江大保護在環(huán)境、資金、運營(yíng)和政策等方面面臨可持續性問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境保護和治理系統性不足，部分治理項目治標不治本，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續改善面臨挑戰；資金缺口大，財政資金依賴(lài)度高，融資困難，收費機制不健全，大保護資金可持續性壓力大；治污項目運營(yíng)管理分散，建設項目推進(jìn)負擔重，項目可持續運營(yíng)難保障；政策匹配和支持不夠完善，項目審批難以滿(mǎn)足大保護時(shí)序進(jìn)度，績(jì)效考核評價(jià)不完善。

　　c)長(cháng)江大保護環(huán)境與經(jīng)濟可持續發(fā)展，需要通過(guò)提前規劃、上下聯(lián)動(dòng)、創(chuàng )新模式、管網(wǎng)先行全面系統推動(dòng)，強化生態(tài)環(huán)境系統治理，增強財政支持力度和資金整合，降低融資困難和風(fēng)險，建立差異化收費和動(dòng)態(tài)調整機制提升地區規?；挝垌椖拷ㄔO運營(yíng)效率，加大對長(cháng)江大保護的政策支持和傾斜，積極有效推進(jìn)長(cháng)江大保護的順利實(shí)施，確保長(cháng)江大保護目標的實(shí)現。