編者按：2019年11月29-30日，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心舉辦了第一屆中國環(huán)境戰略與政策學(xué)術(shù)年會(huì )，系統回顧、總結了中國環(huán)境戰略與政策的發(fā)展歷程，圍繞“生態(tài)文明與綠色發(fā)展”“污染防治與政策創(chuàng )新”“生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化”等主題開(kāi)展深入交流，共謀打好污染防治攻堅戰良策，共商健全生態(tài)文明體系大計?；诖舜螘?huì )議成果和專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)，并集合政研中心成立30年來(lái)部分學(xué)術(shù)成果，《環(huán)境與可持續發(fā)展》刊發(fā)“中國環(huán)境戰略與政策創(chuàng )新暨政研中心成立30周年”專(zhuān)刊。為推動(dòng)中國環(huán)境戰略與政策創(chuàng )新發(fā)展，今日轉載文章“生態(tài)文明制度體系建設與環(huán)境法律體系轉型所面臨的幾個(gè)基本問(wèn)題”，歡迎品讀。
摘要：本文簡(jiǎn)要分析了我國環(huán)境治理體系的轉型過(guò)程,指出了在生態(tài)文明制度體系建設和環(huán)境法律體系轉型中所面臨的三個(gè)重要問(wèn)題,即有關(guān)生態(tài)文明制度的概念和規范進(jìn)入環(huán)境法律后,新舊法律概念和規范的交叉重復及沖突的問(wèn)題;有關(guān)黨的全面領(lǐng)導和監督如何納入環(huán)境法律文本,如何同環(huán)境法律的行政法基本屬性調和的問(wèn)題;有關(guān)生態(tài)文明制度建設的普遍要求同地方環(huán)境治理實(shí)際能力差距擴大的問(wèn)題。
冷戰結束后,東西方分裂的世界經(jīng)濟體系進(jìn)入了加速全球化的時(shí)代。但在經(jīng)歷了20多年的全球化擴張之后,目前正在面臨一個(gè)重要的“逆全球化”的過(guò)程,各種反對現有世界經(jīng)濟體系的力量,包括各種環(huán)境運動(dòng)和反環(huán)境運動(dòng)在內的力量,正在對抗貿易和資本的全球化過(guò)程,全球環(huán)境治理不確定性相應增加。但在氣候變化、生物多樣性等全球性、區域性環(huán)境問(wèn)題影響及相關(guān)新興綠色技術(shù)的推動(dòng)下,全球各國的環(huán)境治理基于技術(shù)革命和經(jīng)濟結構轉型,也許開(kāi)始處于一個(gè)新的經(jīng)濟、社會(huì )同環(huán)境更加融合的治理模式轉型過(guò)程。
在過(guò)去30年的全球化過(guò)程中,中國經(jīng)歷了快速的工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)轉型的過(guò)程,并在應對工業(yè)化、城市化所帶來(lái)的嚴重環(huán)境挑戰中,把本土經(jīng)驗做法同外來(lái)法律制度移植相結合,參照西方環(huán)境治理模式和法律制度與標準,逐步建立起了一套有中國特色的環(huán)境治理體系和相應的環(huán)境法律制度及實(shí)施體系。其中中國特色主要表現在黨的領(lǐng)導同行政主導、市場(chǎng)輔助的相互結合上,體現在黨和國家有關(guān)環(huán)境保護的政策、規劃同法律制度及其實(shí)施的“黨政多軌體系”中,其中特別突出體現在黨在環(huán)境戰略方向、目標、重大政策及其推進(jìn)上的核心領(lǐng)導作用上,突出體現在環(huán)境行政管理部門(mén)在日常環(huán)境治理中的主導作用上。這種環(huán)境治理的黨政同責和中西合璧的“混合治理模式”,在應對我國超常的工業(yè)化、城市化所帶來(lái)的環(huán)境壓力,特別是在應對出現或者可能出現的大規模、災難性的環(huán)境事件方面,發(fā)揮了顯著(zhù)的階段性作用。但隨著(zhù)中國經(jīng)濟總量及其資源消耗開(kāi)始進(jìn)入高平臺期,生產(chǎn)過(guò)程的環(huán)境壓力持續不減,消費過(guò)程的環(huán)境壓力急劇攀升,環(huán)境問(wèn)題日趨全球化、區域化和復雜化,原有的以污染企業(yè)和城市為主要治理對象的環(huán)境法律制度及實(shí)施體系,在面對這些源自技術(shù)和經(jīng)濟結構本身和整個(gè)生產(chǎn)消費鏈條的環(huán)境問(wèn)題時(shí),已不能再發(fā)揮有效的環(huán)境治理作用,出現了一定程度的環(huán)境行政管理“失靈”“失效”問(wèn)題。為此,在從高速增長(cháng)轉向高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中,黨和國家在戰略思想和理論層面提出了“生態(tài)文明建設”和“生態(tài)文明制度體系”,在規劃和實(shí)施層面推出了“三大攻堅戰”和“中央生態(tài)環(huán)境保護督察”等措施,力圖通過(guò)更有效發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導作用,通過(guò)更嚴格實(shí)施黨政同責制度和更強硬采取黨政合一政策手段,以期推動(dòng)環(huán)境治理體系的全面轉型,并在中短期內在環(huán)境治理能力和效率方面取得重大進(jìn)展。在這一體制和政策措施的重要轉型過(guò)程中,新的生態(tài)文明制度的理論和政策已開(kāi)始全面突破原有的環(huán)境法律框架和法律制度體系。目前從生態(tài)文明制度建設和環(huán)境法律體系調整的相互關(guān)系和相互過(guò)程的角度來(lái)看,這個(gè)轉型過(guò)程仍然面臨幾個(gè)重大的問(wèn)題。
一、有關(guān)生態(tài)文明制度的概念和規范進(jìn)入環(huán)境法律后,新舊法律概念和規范的交叉重復及沖突的問(wèn)題
近年來(lái),為適應“三大攻堅戰”和生態(tài)文明制度建設的現實(shí)要求,全國人大常委會(huì )先后修改了環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法,制定了土壤污染防治法,并正在審議固體廢物污染環(huán)境防治法修改草案?？疾爝@些新修改和制定的法律,可以看出基本上是把一些新的生態(tài)文明制度的概念和規范納入了法律條文中,把一些黨中央、國務(wù)院文件規定的內容直接寫(xiě)在了法律規定中,這些新的概念和規范同原有的法律觀(guān)念和規范基本上還沒(méi)有重組、融合,尚沒(méi)有形成清晰、協(xié)調的法律概念和制度體系。在新的法律文本框架下,哪些是主要法律制度,哪些是配套的法律制度,還不夠明確;各項法律制度如何實(shí)施,也主要取決于當前黨政領(lǐng)導及有關(guān)部門(mén)的主要工作目標和中心工作任務(wù)。比如目前法律中有關(guān)“生態(tài)紅線(xiàn)”“河長(cháng)制”等規定,同原有法律概念和制度到底有什么區別和聯(lián)系,到底是組合還是替代的關(guān)系,在法律實(shí)施中如何把握,在法律文本上都沒(méi)有給出清楚的答案。這種情況客觀(guān)上帶來(lái)了新舊法律概念和規范的交叉重復及沖突問(wèn)題,增大了法律制度的破碎化和可能的實(shí)施成本。如何把生態(tài)文明制度的原則規定同原有各項具體法律銜接起來(lái),形成完整系統的法律框架和制度體系,是今后進(jìn)一步修改完善環(huán)境法律體系的一個(gè)重要課題。
二、有關(guān)黨的全面領(lǐng)導和監督如何納入環(huán)境法律文本,如何同環(huán)境法律的行政法基本屬性調和的問(wèn)題
在我國的現有法律體系框架中,環(huán)境法律在法律分類(lèi)上基本屬于行政法范疇,基本上是以規范政府及有關(guān)行政部門(mén)的行政管理行為為主要內容的。從近現代國家行政管理及相關(guān)行政法的基本屬性來(lái)看,它是以行政中立、專(zhuān)業(yè)化為主要特征的。中國改革開(kāi)放早期,在構筑環(huán)境法律的過(guò)程中基本上是參照西方的行政法模式,按照黨政分開(kāi)的原則建立環(huán)境法律框架和制度體系的,黨的核心作用主要體現在領(lǐng)導法律起草和推動(dòng)法律實(shí)施上,就法律文本而言,法律同黨規有著(zhù)比較清楚的界線(xiàn)。當前,在強調黨的核心領(lǐng)導作用和黨政同責、黨政合一的環(huán)境治理體系構架下,如何把黨的全面領(lǐng)導和監督體現、融合到環(huán)境法律中,并使環(huán)境法律同相關(guān)黨規有效銜接,確定黨政環(huán)境職責和法律責任的恰當歸屬,是當前環(huán)境法律轉型所面臨的重要挑戰。比如中央生態(tài)環(huán)境保護督察、河長(cháng)制、領(lǐng)導干部環(huán)境責任追究等,在法律文本及其實(shí)施中,都可能存在這類(lèi)黨政環(huán)境職責和法律責任恰當歸屬問(wèn)題。如何在環(huán)境治理體系及法律體系同國家監察及法律體系的銜接上,找到處理這些問(wèn)題的突破口,也是今后進(jìn)一步修改完善環(huán)境法律體系的一個(gè)重要課題。
三、有關(guān)生態(tài)文明制度建設的普遍要求同地方環(huán)境治理實(shí)際能力差距擴大的問(wèn)題
近年來(lái),隨著(zhù)生態(tài)文明制度一系列概念、理論和制度措施的提出,隨著(zhù)有關(guān)生態(tài)文明制度試點(diǎn)示范工作取得一定階段性成果,隨著(zhù)各種生態(tài)文明制度的普遍推行,一系列新的生態(tài)文明制度不斷被快速引入法律,成為強制實(shí)施的法律制度規范,但這些制度是否能夠在全國普遍實(shí)施,是否能在市縣基層有效實(shí)施,就相應地成為一個(gè)普遍存在的問(wèn)題。以全國各地的情況來(lái)看,除了經(jīng)濟發(fā)達或者環(huán)境保護領(lǐng)先的地區,大多數地區事實(shí)上很難具備相應的環(huán)境治理能力去全面推行各項新的生態(tài)文明制度措施,并且隨著(zhù)各項生態(tài)文明制度的不斷推進(jìn),其制度建設的普遍要求同地方環(huán)境治理實(shí)際能力差距還有擴大的問(wèn)題,特別是一些復雜的、技術(shù)要求高的制度更難以成為市縣基層政府部門(mén)可操作的法律制度措施。比如“自然資源資產(chǎn)離任審計”“生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究”等,涉及復雜的環(huán)境價(jià)值評估工作,需要耗費大量行政經(jīng)費和大量專(zhuān)業(yè)人員投入,在沒(méi)有大幅度簡(jiǎn)化制度規范的情況下,能否成為市縣基層部門(mén)的日常環(huán)境治理手段和措施,是存在很大疑問(wèn)的。事實(shí)上在目前生態(tài)文明制度建設中一直存在這樣一個(gè)矛盾,即生態(tài)文明制度體系的完整體系性同行政管理簡(jiǎn)便易行性的矛盾,這一矛盾在試點(diǎn)示范階段尚可借助集中行政部門(mén)和研究單位的力量加以解決,在全面推行后就會(huì )面臨市縣基層能力不足的困境。如何在生態(tài)文明制度建設同行政管理簡(jiǎn)便易行的結合上,找到解決這些問(wèn)題的突破口,也是進(jìn)一步修改完善環(huán)境法律體系的一個(gè)重要課題。
2020年是“三大攻堅戰”的重要節點(diǎn),也是生態(tài)文明制度體系建設的重要節點(diǎn),如何實(shí)事求是地總結“三大攻堅戰”和生態(tài)文明體系建設的實(shí)踐經(jīng)驗和做法,把中央頂層設計同地方實(shí)踐經(jīng)驗和做法進(jìn)一步有效地結合起來(lái),構筑形成中國特色的環(huán)境治理體系,并進(jìn)一步把各地實(shí)踐中行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗和做法總結提煉并逐步納入各項環(huán)境法律,是一項非常重要的工作,這不僅關(guān)乎如何在近期內經(jīng)濟有效地實(shí)現國家總體發(fā)展規劃的環(huán)境目標,更關(guān)乎如何扎實(shí)推進(jìn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現代化的長(cháng)遠任務(wù)。
作者系全國人民代表大會(huì )環(huán)境與資源保護委員會(huì )研究員
